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黨建研究網>>《黨建研究》雜志>>2018年>>第10期

構建“四個全覆蓋”監督新格局

陶治國

習近平總書記在黨的十九大報告中強調,要“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,增強監督合力”。這是我們黨就堅定不移全面從嚴治黨作出的重大戰略部署。紀檢監察機關作為黨內監督、國家監察專責機關,必須深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,聚焦監督這個基本職責、第一職責,切實加強紀律監督、監察監督、派駐監督和巡視監督,推動黨內監督和外部監督同向發力,努力把中國特色監督制度優勢轉化為治理效能。

一、有效運用“四種形態”,深化紀律監督全覆蓋

紀律嚴明是我們黨不斷從勝利走向勝利的重要保障。黨的十八大以來,我們黨深入總結歷史經驗和從嚴治黨新要求,提出并實踐監督執紀“四種形態”,把紀律挺在法律的前面,實現了正風反腐由“懲治極少數”向“管住大多數”拓展。黨的十九大把運用監督執紀“四種形態”寫入黨章,進一步固化了這一重要實踐成果、理論成果和制度創新成果。深化紀律監督全覆蓋,必須堅持挺紀在前、紀嚴于法,積極實踐監督執紀“四種形態”,持續增強黨員干部的黨章黨規黨紀意識,更好地用嚴明的紀律管全黨、治全黨。

深入實踐第一種形態,把談話函詢作為實施紀律監督的重要方式!帮L起于青萍之末,浪成于微瀾之間”。對將要觸碰紀律底線的干部,要及時談話函詢、批評教育,做到關口前移、防患于未然。去年以來,吉林省紀檢監察機關運用監督執紀“四種形態”處置黨員干部34980人次,其中運用第一、第二種形態31287人次、占89.4%,一些游走在違紀邊緣的干部受到教育警示,得以懸崖勒馬、迷途知返。在運用第一種形態中,必須進一步細化、深化、規范談話函詢工作,不能“一談了之”“一函了之”。要充分發揮采信告知的教育激勵作用和抽查核實的監督作用,防止敷衍塞責、欺瞞組織,對邊談邊犯、邊詢邊犯的,從嚴從重作出處理。

深入實踐第二、第三種形態,把黨紀處分作為實施紀律監督的必要手段。紀律是帶電的,監督是帶牙的,強化紀律監督必須做到執紀必嚴、違紀必究。習近平總書記強調,要通過抓紀律避免黨員干部犯更大的錯誤,這也是對干部最大的愛護。在實踐中,必須重視審查各種輕微違紀或嚴重違紀尚不構成違法的行為,防止黨員干部“破紀入法”從“好同志”淪為階下囚。要堅決克服“違紀只是小節、違法才去處理”的不正常狀況,發現違紀行為就嚴肅處理,真正使違紀黨員干部長記性、受教育。

深入實踐第四種形態,把高壓態勢作為實施紀律監督的堅強后盾。無論到什么時候,“后墻”不能松動。在實踐中,既要糾正和克服單純辦案思想,又要致力于研究如何開展監督,努力讓更多的黨員干部增強紀律規矩意識,做到知敬畏、存戒懼、守底線。

二、探索實踐“三個拓展”,深化監察監督全覆蓋

黨的十九大后,從深化國家監察體制改革到出臺監察法,再到紀檢、監察、機構三項改革一體推進,一個重要目標就是在黨內監督全覆蓋的同時,實現國家監察全覆蓋。推進監察監督全覆蓋,必須堅持黨的統一領導,強化問題導向,突出改革重點,著力推動國家監察理念思路、體制機制、方式方法的改革創新,更加全面準確地把監察法各項規定要求落到實處。

要依法拓展監察范圍。過去行政監察范圍過窄,監察對象主要是行政機關及其工作人員。監察法將黨統一領導下的所有行使國家公權力的機關都納入監察范圍。監察范圍的拓展,使得監督對象大幅增長。以吉林為例,改革后全省監察對象由20.6萬人增加至目前的67.95萬人,是原來的3倍多。這絕不僅僅是數字上的拓展,而且有效消除了監督工作上的“空白”,使一些過去自認為是全面從嚴治黨“局外人”的公職人員甚至領導干部,沒有了不受監督的“法外之地”。

要有效拓展監督方式。從理論上的“監察全覆蓋”到實踐層面的“監督無空白”,還有大量工作要做,必須深入轉職能、轉方式、轉作風,尤其要通過拓展監督方式,推動解決當前面臨的一些現實問題。比如,我國公務員隊伍中黨員比例超過80%,縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%,黨內監督和國家監察具有高度內在一致性和互補性。這就要求我們把紀律、法律“兩把尺子”結合起來、統一起來、貫通起來使用,通過雙施雙守、優勢互補來提升監督全覆蓋的質量和實效。又比如,要把監督執紀“四種形態”的基本原理應用到監察工作中,綜合運用多種手段處理職務違法問題,強化監督的政治效果、紀法效果、社會效果。再比如,要根據監督、調查結果,對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議,推動問題在點上突破、線上延伸、面上拓展。

要深入拓展監督途徑。加大對行使公權力的公職人員普查摸底力度,廣泛搜集各方面的廉情線索,通過開展經常性監督,掌握一個地方、部門和單位的整體情況;圍繞上級機關和同級黨委專項工作部署,有針對性地開展專項監督,解決一些重點領域存在的突出問題;堅持頂層設計和實踐探索相結合,強化對試點單位的工作指導,發揮特邀監督員作用,積極推動監察工作向基層延伸,向國有企業、事業單位、高等院校、科研院所等覆蓋,確保群眾身邊的公職人員受到嚴密監督。

三、充分發揮“兩個優勢”,深化派駐監督全覆蓋

改革和完善紀檢監察派駐制度是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》明確要求,“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理”。黨的十九大黨章規定“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組”,把黨的十八大以來派駐制度改革成果以黨的根本大法形式固定下來。黨的十九大之后,黨中央決定合并設立、全面派駐紀檢監察組,中央紀委國家監委出臺具體方案,為新形勢下實現派駐監督全覆蓋提供了根本遵循。各級黨委和紀檢監察機關,必須牢牢把握這些重要要求,持續深化派駐機構改革,延伸紀委監委日常監督觸角,盯住黨和國家機關的領導干部和行使公權力的公職人員,確保黨的路線方針政策在黨和國家機關貫徹落實。

一方面,進一步強化“派”的權威。這個權威源于黨章和憲法、監察法,源于紀委監委的直接領導和授權,也是最大優勢。作為派駐機構,必須站穩立場,緊緊依靠派出機關開展監督,發現問題、處置線索要及時向派出機關報告,不能“端誰的碗歸誰管”,和駐在部門搞成“利益命運共同體”。作為派出機關,必須全面加強對派駐、派出工作的領導,在賦予紀檢監察組相應權限的同時,明確責任,理順關系,完善管理監督和考核評價機制,督促派駐機構敢于擔當、勇于作為,理直氣壯監督執紀問責。黨的十九大以來,吉林省在深化派駐機構改革中著力強化“派”的權威,努力把制度優勢轉化為監督實效。

另一方面,進一步釋放“駐”的優勢。這個優勢是近距離、全天候、常態化的。實現派駐監督全覆蓋,必須健全日常監督、督促整改和提出問責建議等相關制度,推動派駐機構更好發揮“哨兵”和“探頭”作用。要持續傳導壓力,督促駐在部門黨組落實管黨治黨主體責任,強化黨的領導核心作用,尤其要經常與駐在部門主要負責同志溝通交流,一起把握“森林”情況、研究解決存在問題的措施辦法。要聚焦“關鍵少數”,加強對駐在部門領導班子及其成員的日常監督,通過抓“關鍵少數”管住“大多數”。要瞪大眼睛、豎起耳朵,及時發現苗頭性和傾向性問題,在派出機關的直接領導下,有針對性地采取監督措施,把抓早抓小的工作做在平時、體現在日常,有效防止各級黨和國家機關出現“燈下黑”。

四、注重抓好“三個結合”,深化巡視巡察監督全覆蓋

巡視是黨內監督的重要方式。黨的十八大以來,我們黨將巡視作為黨內監督戰略性制度安排,發現問題、形成震懾、標本兼治,創新組織制度和方式方法,在黨的歷史上首次實現一屆任期巡視全覆蓋。黨的十九大明確提出深化政治巡視,建立巡視巡察上下聯動的監督網,并在黨章中將巡視單列一條,增寫巡視全覆蓋內容,體現了新時代黨的事業發展和黨的建設的新要求。深化巡視監督全覆蓋,必須進一步健全巡視工作領導體制、工作機制、制度體系和組織保障,著力在實施“聯動”、搞好“結合”上做文章,推動新時代巡視工作高質量發展。

堅持統分結合,構建上下聯動監督網。既要強化統一領導,又要體現分級負責,注重從工作任務、時間安排、組織方式、成果運用、信息數據、監督力量等方面完善協調聯動機制,推動實現巡視巡察一體化。黨的十九大以來,吉林省已經集中部署開展了三輪巡視巡察工作,重點探索實踐交叉巡察、提級巡察,最大程度增強巡視巡察監督合力。尤其是按照黨中央“六個圍繞、一個加強”要求,制定政治巡視主要內容及問題表現400條,堅持在黨中央集中統一領導下,在省委直接推動下,層層傳導壓力、落實責任,全面開展監督檢查,進一步強化了各級黨組織同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致的思想和行動自覺。

堅持點面結合,提升巡視巡察監督實效性。既要全面覆蓋,又要突出重點,注重從數量和質量兩個方面把“發現問題、形成震懾,推動改革、促進發展”的工作方針落到實處。要堅持黨組織建設到哪里、巡視巡察就跟進到哪里,把巡察延伸到黨的基層組織,覆蓋到所有群體和行業。同時,要聚焦政治巡視,緊盯重點人、重點事、重點問題開展巡視巡察監督。具體來講,巡視工作要緊盯政治立場和政治生態,檢查踐行“四個意識”、加強黨的領導、推進黨的建設、全面從嚴治黨、嚴肅黨內政治生活、執行黨的路線方針政策等情況,認真查找“四風”表現,著力發現形式主義、官僚主義問題;巡察工作要以基層黨組織領導班子及其成員特別是一把手為重點,在強化政治巡察基礎上,著力發現解決群眾身邊的不正之風和腐敗問題,推動全面從嚴治黨在基層取得實際成效。

堅持循創結合,強化巡視巡察生命力。既要遵循發展規律,又要善于自主創新,注重在實踐中靈活運用常規巡視、專項巡視、機動式巡視和“回頭看”等方式,發揮好巡視監督標本兼治戰略作用。今年以來,吉林省圍繞做好巡視巡察“后半篇”文章,緊盯被巡視地區(單位)黨組織問題整改情況,探索創新檢查問責機制,做到“專項調度、隨機檢查、即時問責”,推動問責整改不力、敷衍整改、假整改黨員干部86人次,切實維護了巡視巡察監督的權威性、嚴肅性。

“四個全覆蓋”是有機整體。要把紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統一于推進全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭,統一于全面依法治國,統一于服務保障高質量發展,統籌規劃、聯動協作、優勢互補,努力實現監督執紀執法效果最大化。

(作者為中共吉林省委常委、省紀委書記、省監委主任)

(責編:段晨茜、閆妍)

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